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【他山之石】中国·苏州：政府引导下的产业园区本站

　　中国城市与区域实验室（CCRL）研究团队受上海市世界城市日事务协调中心委托，承担了上海市世界城市日事务协调中心的全球招标课题“经济发展与创新城市”，课题成果被联合国、国际展览局、中华人民共和国住房和城乡建设部与上海市人民政府联合主编的《上海手册——21世纪城市可持续发展指南·2016》（以下简称《上海手册》）采纳，成为《上海手册》第三章“经济发展与创新城市”中英文版的主要内容。现推出本章的案例部分，本篇为“中国·苏州：政府引导下的产业园区”

　　20世纪九十年代初，中国正处于市场经济转型的起步阶段，政府加快推进改革开放和城市现代化建设，重视对发达国家发展成功经验和模式的学习借鉴。与此同时，新加坡政府也在探索促进新加坡企业对外投资和国际企业的海外业务拓展，实现本地产业的转移和升级。在此契机下，中国和新加坡两国政府在工业园区建设方面达成国际合作共识。苏州市位于中国东南部江苏省境内，在地理位置上与上海市相接，是长江三角洲地区的重要中心城市。考虑到苏州在地理位置的优越性以及带动区域和城市经济发展的市场潜力，两国政府经过多次协商与实地考察后决定选址苏州建设工业园区，作为两国政府间深层次互利合作的主要载体和示范项目。该项目首期建设于1994年5月正式启动。

　　苏州工业园区规划和建设工作得到两国中央政府的高度重视。时任新加坡总理李光耀在园区建设初期提出“软件转移”的概念，明确将新加坡政府在园区规划和城市管理的方法在苏州工业园区进行应用，中国政府也期望“新加坡模式”的工业园区发展和产城融合模式能够全国范围内推广。苏州市政府邀请新加坡专家到实地参与园区规划，充分借鉴新加坡“规划先行”和“产城融合”的发展理念，结合城市开放性经济发展长期趋势进行前瞻性的标准制定、用地布局和分区功能设计。树立园区空间布局和产业规划的权威性，确保规划“一张蓝图干到底”的强制性和持续性，使园区设计在总体框架上保持稳定，对日后园区内部不同区域的协调发展和产业经济的稳定发展奠定了重要基础。

　　苏州工业园区开发采用市场化运作模式，由两国政府出资组建国有控股的“中新苏州工业园区开发集团股份有限公司”，作为载体参与公共投资项目并提供市场化的经营服务。具体负责园区土地一级开发、房地产开发与经营、市政公用事业建设等工作，并提供招商代理等多元化服务。公司成立时投资总额为1亿美元，而后增加至3亿美元，两国对该公司的持股比例决定园区开发的主动权。早期园区开发由新加坡主导，确立了高标准和适度超前的基础设施配套原则，保证规划建设的科学性和合理性，兼顾园区发展的中长期需求。通过土地资源的集约高效利用，园区为企业生产和居民生活打造“宜业宜居”的环境。此后，中国政府将持股比例由35%调整为65%，实现园区开发主动权的顺利交接，使园区在后续建设更加贴合中国城市的制度环境和市场特点。

　　苏州工业园区初期在经济建设方面的主要任务是招商引资和解决本地劳动力就业。一方面，园区在中央政府支持下，充分发挥低廉的土地成本、劳动力成本等“资源招商”的比较优势，通过税费优惠等一系列具有竞争力的政策措施，为跨国企业将生产基地落户创造有利市场环境。另一方面，园区借鉴新加坡裕廊工业园的经验，建立一站式服务中心，简化政府部门的行政审批事项，消除外资企业对“政策稳定性”的担忧，形成良好的投资环境。在两国政府共同努力下，第一家外商投资企业三星电子（苏州）半导体公司于1994年12月在园区注册。新加坡政府也鼓励本国企业进驻苏州工业园区，然后对新加坡本国经济也会产生带动作用。此后，园区利用新加坡在国际招商合作方面的丰富经验，有选择进行招商引资以保证外资规模和构成质量，成功吸引大批高科技企业和高技术加工制造业企业落户园区，逐渐形成新兴产业劳动密集型企业集聚基地。

　　随着土地资源的稀缺和商务成本上升，以及其他开发区吸引劳动密集型企业优惠政策的相继推出，园区开始关注创新经济发展方式和推动“渐进式”的产业结构升级。在中国加入世界贸易组织WTO后，园区积极引导传统制造业企业向中高端先进制造业转型，重点引进和发展高附加值、轻污染的科技创新型企业。飞利浦、博世、三星等国际知名企业带动相关配套项目进驻，形成了具有国际竞争力的高新技术产业集群。相比之下，部分跨国企业考虑将低附加值产品的新增产能，向越南等东南亚国家转移。近十年来，园区逐步形成以电子信息、机械装备为主导，纳米技术等战略性新兴产业为支柱的高端制造产业。与此同时，园区结合自身发展优势和市场需求，推动自主品牌企业建设带动创新发展，于2006年设立规模达 10亿元的“苏州工业园区创业投资引导基金”，根据政府的产业发展引导方向利用基金资本支持创业企业在园区的注册和发展。自2006年园区实施科技跨越计划以来自主品牌企业数量增加了4倍。目前，园区已累计建设国际科技园、创意产业园、生物科技园、中新生态科技城、纳米产业园等科技载体超过300万平方米。

　　此外，园区在转型过程中也注重现代服务业的发展，规划和建设环金鸡湖中央商务区，形成金融、商贸、旅游等多种业态，打造城市高端产业中心、金融商业中心、文化行政中心，为园区发展提供物流、研发、资讯等方面的支撑。目前，苏州工业园区第三产业增加值占比已提升至 42%以上，全市 90%的银行分行和近一半的保险分公司落户于园区内部，已为国际金融合作和吸引国际投资提供重要平台，形成区域外资金融机构集聚度最高的区域。园区组建成立苏州创投集团有限公司，为园区提供集创业投资、产业投资、融资担保一体化的资金支持。

　　苏州工业园区重视人才在实现经济发展和创新的重要作用。为了提高园区管理的国际化水平，两国政府在园区建设初期就国际人才交流达成合作协定。结合园区发展的实际需要，中国派送具有管理经验的人员和专业技术人才赴新加坡进行学习培训，新加坡政府安排城市建设和管理精英人才派往苏州指导乃至参与具体工作，逐步建立起国际化招商体系、人力资源支持体系和技术培训体系。在这些培训培养体系下形成的一批批人才，成为将新加坡经验和模式引进园区建设并推广到其他地区的重要中坚力量，对园区设计的落实以及园区发展的与时俱进等方面提供了重要的支撑。

　　在科技人才的引进和培养方面，在中央政府和省市政府支持下，园区主动创新人才引进和培养机制，营造人才发展的良好环境，实施科技领军人才创业工程、海外高层次领军人才创新创业工程、科教领军人才创新工程、高端服务业领军人才创新创业工程、高技能领军人才队伍建设工程等系列人才计划实现园区产业转型升级和人才结构优化的良性互动，加强知识溢出和创新。园区通过创建中国首批“新型工业化示范基地”、中国首个以专业化为特色的国家大学科技园、中国首批国家级人力资源服务标准化试点地区、中国首批生态工业示范园区等20余个“先行先试”探索平台，推动园区创新发展。

　　苏州工业园区于2015年得到国务院批复，成为全国首个开展开放创新综合试验的区域，旨在探索建立开放型经济新体制，推动产业结构迈向中高端水平，提升在全球价值链中的地位，更好地培育参与国际经济技术合作与竞争新优势。园区未来预期将在金融开放和外资利用、产业优化升级、国际化创新环境营造、人才集聚、行政体制改革等方面推进创新，实现经济的持续发展和竞争力的进一步提升。

　　基于上述措施，苏州工业园区取得了以下突出成果。中国与新加坡两国政府共同建设的苏州工业园区，是中国改革开放的试验田和政府推动双边国际合作的重要窗口，成为世界范围内国际合作产业园区的典范。作为中国发展速度最快、最具国际竞争力的国家级开发区之一，以全市3.4%土地和5.2%人口创造了15%左右的经济总量，成为实现城市经济腾飞的助推器和增长极。历经 20 余年的发展，苏州工业园区一直保持强劲的增长势头，2015年园区实现地区生产总值2070亿元，已达到全球范围内国内生产总值（GDP）排名第100名国家的水平。如今，一些国家和地区也正在效仿苏州工业园区模式建设这种国际合作的产业园区。

　　招商引资方面，苏州工业园区累计吸引外资项目超5200个，实际利用外资267 亿美元。如今已有91家世界500强企业的150个项目在苏州工业园区内实现了投资，成为中国跨国公司项目和较大规模项目最多的园区，也为新加坡企业的海外投资提供了平台。截至 2013年底，进入园区的新加坡企业共有486家，总投资120亿美元。2013年，园区对新加坡的进出口总额达到27.1亿美元。近年来，高新技术产业持续快速发展成果显著。园区内发明专利申请年增长达到50%，企业科技研发投入已达到地区生产总值的4%以上，新兴产业产值占规模以上工业总产值比重超过60%，成为全国唯一的“国家纳米高新技术产业化基地”。

　　苏州工业园区形成品牌效应，在自身发展的同时加强区域经济合作，通过主动对接上海自贸区的功能辐射，明确产业多元化发展目标，提高产业互补和经济开放程度，实现区域间协调共赢的经济发展。2002年苏州工业园区开始从“引进来”开始转向“走出去”发展战略，在国内其他城市已建有苏宿工业园区（江苏宿迁）、苏通科技产业园（江苏南通）、苏滁现代产业园（安徽滁州）和苏相合作区（苏州相城区）等合作项目，将园区经济发展的经验和做法在全国范围内推广，拓展发展空间并积极探索经济转型与升级。

　　苏州工业园区在当前发展阶段面临着一些挑战。随着中国城市经济开发区数量的增加，开发区之间在外资引进和企业进驻等方面的竞争日益激烈。例如，苏州市除工业园区外还设有国家高新技术产业开发区。两者定位虽然有所差别，但相互之间存在着竞争关系，可能会降低苏州工业园区产业发展的集聚效应。开发区目前仍然以引进外资和国际知名企业研发的方式实现技术创新和升级，园区企业（特别是国内企业）自主研发能力仍然有待进一步提高。外部环境方面，近年来金融危机冲击和新增劳动力供给下降，导致出口型、劳动密集型企业的生产基地面临着市场波动，也会在一定程度上阻碍园区的产业升级和可持续发展。

　　回顾苏州工业园区的发展历程，“两国共管”是保障其快速和可持续发展的关键力量。国际合作的苏州工业园区能够取得成功，离不开中国与新加坡自上而下建立政府间多层级的合作机制。中国政府强有力的政策支持和新加坡政府的强力资本支持相结合，为园区规划开发提供了强大动力支持。与中国其他经济开发区相比，苏州工业园区享受更多来自中央政府的财税优惠和政策支持，中央政府的统筹和资源分配促成了园区建设的成功。与此同时，两国政府出面的国际联合招商引资也对国际知名企业的吸引和园区早期产业集聚起到了重要的推动作用。

　　国际合作的园区项目在经济发展上能否实现成功，很大程度上取决于发达国家的园区发展模式能否与园区所在地的制度环境和市场特点相融合。苏州工业园区在借鉴发达国家的先进理念的同时，形成具有当地特色的工业园区创新发展思路和模式。一方面，掌握园区建设和产业引导的软实力，培养和吸纳人才，建立国际接轨的园区运行机制和管理体制；另一方面，结合长期发展目标进行前瞻性园区规划设计，进行基础设施配套、产业布局及优化等硬件建设。

　　苏州工业园区在不同发展阶段根据自身比较优势进行产业定位和调整，是其在竞争环境下保持经济发展的创新性和活力的主要原因。从早期依托政策资源和廉价劳动力资源发展劳动密集型企业，到目前形成高新技术产业为主、现代服务体系支撑的发展格局，园区全面掌握市场动态对自身创新发展方向保持着准确判断，基于市场竞争机制进行产业结构的动态优化并开展“先行先试”的有益探索，成为全国创新发展的示范区域。

　　（本文摘自《上海手册:21世纪城市可持续发展指南》第三章，转载需获得作者与中国城市与区域实验室CCRL的同意）

　　中国城市与区域实验室：中国城市与区域研究的交流平台，关注城市与区域发展转型，借鉴全球城市与区域发展智慧，做有国际水平的中国城市与区域现实问题导向型研究。努力做中国城市与区域科学好的研究者，做中国城市与区域科学好的组织者，做中国城市与区域科学好的传播者。

本站　　7月12日下午，2022年（第十四届）苏州国际精英创业周（简称“创业周”）园区分会场系列活动第三代半导体产业融合发展大会在苏州纳米城举行